中央下发《中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发【2015】22号），第五章提到要发展混合所有制经济。推进国有企业混合所有制改革、引入非国有资本参与国有企业改革、鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业、探索实行混合所有制企业员工持股。
2015年9月23日国务院下发《关于国有企业未来的发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号），正式拉开了本次混合所有制改革的序幕。
2019年10月31日国务院国资委印发《中央企业混合所有制改革操作指引》的通知（国资产权〔2019〕653号），作为中央企业所属各级子企业通过产权转让、增资扩股、首发上市（IPO）、上市公司资产重组等方式，引入非公有资本、集体资本实施混合所有制改革，相关工作参考本操作指引。
2020年6月30日召开的中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《国企改革三年行动方案（2020——2022年）》。其中第三大内容是突出抓好深化混合所有制改革。牢牢把握混合所有制改革方向，坚持“三因三宜三不”原则，积极稳妥，务求改革实效。重点推进国有资本投资、运营公司出资企业和商业一类子企业混合所有制改革。根据不同企业功能定位，合理设计和调整优化混合所有制企业股权结构。集团公司要对国有相对控股混合所有制企业实施更加市场化的差异化管控，推动建立灵活高效的市场化经营机制。要加强对混合所有制改革全过程的监督，坚决防止国有资产流失。
中国国企的混改真正开始启动，是从2015年国务院正式出台《关于国有企业未来的发展混合所有制经济的意见》之后开始的，到2022年一共八年时间。
“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。”在这个基本指导思想要求下，在过去的八年，混改不断实践、不断探索、持续深化，大约经历了三个阶段：
混改1.0：试水。在2015年到2018年的三到四年当中，国企混改处于制度完善、实践探索的第一阶段，我们叫做“试水”。第一，选择试点。2016年，第一批混改试点企业名单制定，之后在2018年前又补充了第二、第三批混改试点企业，这样三批试点企业一共50家，推动先行先试。2018年国资委推动双百企业改革，进入名单404家企业，主要改革方向之一也是混改。第二，政策细化。《关于国有企业未来的发展混合所有制经济的意见》是一个改革总体纲领，必须细化为若干可执行的政策，才能推动具体企业改革实践。因此，在2016年出台了《关于国有控股混合所有制企业组织员工持股试点的意见》，对混改企业推出核心团队激励给出操作指南。第三，模式探索。试点阶段的国企混改，都在不同的路径模式进行摸索前进。比如，中国联通尝试推动集团层面整体混改，云南白药、东航物流等有名的公司都交出了自己的混改答卷。
混改2.0：脉冲。政策持续出台和细化完善创造了良好外部环境，试点企业不断释放的新消息和好消息让国企看到了混改路径和前途，经过2015-2018的试水期后，自2019年开始的两年时间，是国企混改快速扩大规模范围，从央企到地方国企全面推动的2.0阶段。我们称此阶段为“脉冲”期，是基于几个现象：国企混改和股权多元化项目迅速增长；部分省市和企业成批推出混改推荐项目；个别地方出现行政指令型混改要求。混改2.0阶段，是国企混改规模快速扩大，混改实践广为人知，混改结果各有千秋的阶段，就像脉冲一样，急速奔来。
混改3.0：理性。脉冲既带来充沛电能，也携带着各种杂音。2020年9月，国企改革三年行动提出了进一步深化混改的明确要求，那就是严格遵守“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”16字原则，以改机制为核心深化混改，避免盲目性，避免一混了之。这一阶段，混改不再简单追求规模、速度、比例等表面数据，也不是突出宣传，而是向引战成功率、效率提升率、活力激发效果看齐，真正落实“三因三宜三不”原则。具体来说，有三个基本特点：集团顶层混改战略更加清晰、混改企业产业选择更精准、混改项目方案设计更精准，一个混改项目的成功，不是一年半年，而是至少需要三年五载，这是被反复证明的。
国企改革三年行动结束，混改并没有停下，更没有休止，企业对混改的思考应更加深入，对混改的设计应更加精准。
国企混改无疑是近年来国企改革的重要着力点。而去年国企改革三年行动真正开始启动，一方面标志着国企改革步入“深水区”；另一方面也代表着混合所有制改革等已取得较具实质性的进展。
国家发改委经济体制与管理研究所企业研究室副主任李红娟在接受《证券日报》记者正常采访时表示，作为本轮国企改革突破口的混合所有制改革，预计伴随着国企改革三年行动的启动，将进入全面深化阶段，即通过建立和完善更加适应市场发展的机制，优化和调整混改企业利益相关者的权责利关系，激活企业运营活力和决策效率等，以提升公司整体效益。可以预期的是，未来“双向混改”或“二次混改”有望成为新发展方向。
“所谓的‘二次混改’，其实是相较于前一阶段的混改成效来说的。”在李红娟看来，与“二次混改”相比，此前的混改或更多体现在混资本层面以及硬实力方面的联合，包括股权结构和治理结构的改变等，但显然，“二次混改”将更加侧重于软环境的逐步优化和完善，即以“改机制”为核心，从混改涉及的领域、层级、环节等众多方面，呈现出更深度、更广度的特征，而改机制则主要在治理机制和市场化机制两方面发力，其中，治理机制是基础，市场化机制是关键。
混改发展到现在，尤其是走向更加深入，不单单是资本层面的问题，更是治理和市场化机制方面的问题。具体缘由如下：
一是三行考核的需要。混改企业一般作为重要子企业，其改革进度、成效必然的联系到国企改革三年行动考核方案中涉及的各个考核指标绩效。若混改企业都无法做好，其他独资、全资更难以做出成效或突破。
二是经营市场化需要。混改股权改革虽不是机制改革的必要条件，但其是机制改革最有利的基础条件。从考核方案中涉及的治理机制、用人机制、激励机制等重点任务看，尤其是治理机制，无疑当企业基于多元股权或混合股权时，更能取得明显成效。
三是以评促改的需要。“以评促改”、“以混促改”、“务求实效”是改革的初衷和本质要求，混改企业除在机制改革上能够处于有利条件情况下，围绕“实效”更能取得更多机制、模式方面的创新突破，从而在可复制经验基础上带动集团内国企综合改革取得成效。
一家国有公司集团，如何对各级下属公司混改的必要性、可能性、操作性等做评估，并且比较科学的通过诊断评估办法来进行回答？这就需要有一个架构清晰、指标明确、标准统一、操作便利的诊断评估体系。
某机构经过多年的混改研究和实践总结，形成了“国企混改九维评估”方法，可以在这样的一个问题上发挥一些作用。
上述“九维评估”，涉及到一家国有企业混改相关的九个特征要素，每一个要素项下又包括若干个评估要点。对这一些要素做多元化的分析评估，企业的国有股东或者母公司就能从“统一”的结构视角，对于下属各家公司的混改想法进行比较。
但从实际操作的流程中，上述体系让人理解有一定的难度。有些内容看似没有必要，有些有感觉缺点什么？
根据三年行动有关“积极稳妥”深化混改的要求，政策导向是围绕“三因三宜三不”的原则“一企一策”开展混改工作，并不追求混改率水平。结合《中央企业混合所有制改革操作指引》，国企混改评估的两个层次包括：一是整体混改工作的评估；二是单体混改企业或混改项目的评估。
评估针对所出资公司进行全面混改评估工作的进展或完成情况。可以用“混改评估覆盖率”指标做评估，有效检验是否指导明确了适合的混改范围。
这个不是简单的混改率水平，应该看适合混改企业或列入计划范围内的混改企业或项目推动情况。可以用“混改计划完成率”或“混改试点比例”指标做评估，有效检验是否按计划有序推动的问题。
严格来说，国企混改本身是通过股权改革带动机制改革，并促进企业活力和效率提升。而从国有经济控制力或带动非国有经济互动发展的角度看，在保持国有资本控制力水平下，引入更多的非国有资本对于混改的杠杆效应会更突出。可以用“混改杠杆率”，即引入非国有资本（或资产）占到国有企业全部资产的比例。
基于政策规定，我们大家都认为应该从规范性、匹配性、实效性“三性”维度设计指标做评估，能够守住政策底线、适应企业情况、力求改革成效。具体参见如下：
混改项目程序的规范性对于该项改革工作来说是至关重要的，内容涉及也比较多。可通过“混改监督完备度”做评估，结合《中央企业混合所有制改革操作指引》的6个步骤及6个重点操作环节，至少应包括以下四个方面：决策审批程序，从可行性评估到方案上报审批全过程。审计评估程序，从审计评估机构选择至审计评估报告备案全过程。产权交易程序，从交易机构选择到交易对象遴选，再到具体交易方式及交易协议全过程。职工民主程序，从职代会民主审议征求职工意见到内部公示全过程。
方案的规范性也主要是从政策要求的方面出发做评估的。至少需要评估四个方面：混改选择适宜度；评估是不是满足“三因三宜三不”的原则。混改目标清晰度；评估是否以混改的“十六字”总体要求出发推动混改方案制定实施，可通过可行性必要性的内容做评估。混改方案完备度；是否按照653号文件有关混改方案的要件要求进行编写，目标明确程度、引战条件合理性、机制改革配套计划等方面进行细分评估。
混改企业很多还涉及到同步员工持股的问题。若涉及员工持股，还需要对员工持股的规范性做评估。鉴于员工持股本身仍需要全流程的考核评估，可以借鉴混改程序规范性和方案完备度开展细化评估。
“规范性”评估是底线评估，“匹配性”评估是适应性评估，更直接关系到混改企业或混改项目改革预期成效的基础。
混改工作不能为“混”而“混”，不能为“多元化”而“多元化”，应该基于问题导向、目标导向，真正引入“三高”标准的外部投资人。
评估该项目内容需要结合以下几个方面开展：行业资源、资金实力、技术实力、文化融合等方面设计或实施。
混改企业的股权结构不仅涉及的引入外部投资人数量或资本数量，还直接关系到治理机制的设计基础。其匹配性至少需要评估以下两个方面：
战略意图匹配性：考核评估留存的国有资本股权比例是否与对应产业的战略发展意图相匹配，绝对控制还是相对控制，涉及产业控制力，也涉及国有资本股东回报水平。
股权分散度：股权的分散程度也未来混改企业的治理要求需要进行匹配，过度分散不宜多元制衡，过度股权接近易造成控制力争夺，一股领先+多元分散更为适宜。
混改工作的目标是“以混促改”、“以改见效”，那么混改的实效性评估也应该围绕目标开展。
混改企业公司章程是落实治理机制改革及健全的基础性文件，可以很大程度上能够体现混改企业治理机制改革的基础性要求及成效。混改企业公司章程的完备度，至少可通过章程结构完整性、股东（会）、董事会、经理层、党组织权责内容方面做评估。
混改企业改机制直接关系到企业长期发展的效率和活力问题，作为实效性评估的重点内容之一不可或缺。经营机制改革程度，至少可通过市场化选人用人、市场化用工、市场化薪酬分配、中长期激励等四个方面改革进度做评估。
风控型管控是国企法人治理机制改革的重点内容。而针对相对控股混改所有制企业差异化管控更是治理型管控重点突破的方向之一。风险管控差异度，至少可针对相对控股混合所有制企业在方案制定、决策机制、管控内容、监督机制等四个方面做考核评估。
按照结果导向的要求，混改要提高效益效率，实效性评估定量化的效益效率指标不可缺少。效益效率提升度评估，可选择代表性的指标进行评估，效益性指标可选择ROA、净利润增长率等，效率指标可选择全员劳动生产率、人事费用率、人工成本利润率等。
2020年、2021年，根据中央国资委相关文件，山东省、浙江省等省市先后制定了本省的混改评估/评价办法，内容各有不同，主要涉及指标如下：
重点调研、评价混改企业在资本结构、产业协同、公司治理、体制机制转换、制度完善等方面采取的改革措施与产生的效果，具体围绕“五个增量”改革目标进行分析。
1.资本增量。评价混改企业在实现国有资本保值增值、资本结构优化、产业结构调整、股东资源引入、经济效益提升等方面的情况。
2.管理增量。评价混改企业在公司章程修订、治理结构调整、监管机制优化、制度体系完善、党建工作加强等方面的情况。
3.技术增量。评价混改企业在关键技术引入、研发能力提升、技术团队优化等方面的情况。
4.人才增量。评价混改企业在人才引进、激励措施、内生动力提升等方面对企业带来的积极影响。
5.品牌增量。评价混改企业与引入的投资者在产业协同、资源共享、市场拓展以及品牌建设等方面的提升情况。
由混改企业引入的投资者，对混改企业在发挥股东作用、提升运营决策效率和投资回报等方面做评价。
1.参与决策与运营管理。评价混改企业公司章程与治理结构中,中小股东作用发挥机制是否健全，投资者参与决策与运营管理是否公平、合理、有效等。
2.机制转换与运营效率。对混改企业经营机制转换、运营模式创新、决策效率和管理水平提升等方面进行评价。
3.投资回报。对混改企业经营效益、分红情况以及合资合作协同效应是否达到预期目标等进行评价。
4.信息披露与沟通机制。评价混改企业对中小股东披露决策、管理、财务等方面信息的及时性、有效性以及与中小股东建立沟通机制的情况等。
浙江省主要围绕企业主体评价、投资者评价、员工评价、客户评价四个维度开展，对首次开展后评价企业需要开展混改实施过程专项评价。
（一）企业主体评价。围绕完善治理、强化激励、突出主业、提高效率四个方面，重点对混改前后企业在完善法人治理结构、激发国有企业活力、优化国有资本布局结构、推进市场化经营机制改革等方面采取的改革措施及产生效果进行评价。
1.完善治理。评价企业在党建引领、治理能力优化、制度体系优化、资本结构优化、监管机制优化等方面情况。
2.强化激励。评价企业在团队能力建设、人才培育引进、激励措施、激发创新等方面情况。
3.突出主业。评价企业在战略实现、协同发展、国有资本保值增值、品牌提升等方面情况。
4.提高效率。评价企业在财务绩效提升、管理效能提升、市场化经营机制提升、市场竞争力增强等方面情况。
（二）投资者评价。由国有控股股东以外其他具有代表性股权投资者（包括重要投资者或中小投资者），评价混改前后企业在决策质量、运营效能、投资回报、沟通机制和信息披露等方面变化情况。
1.参与治理决策。评价股东和董事作用发挥、权益保障、参与企业决策等方面情况。
2.投资收益与协同。评价企业经营效益、资本回报、分红情况、协同效应是否达到预期目标等方面情况。
3.经营机制改善。评价企业在经营效能改善、管理水平提升、经营模式创新、经营机制转换等方面改善情况。
4.沟通机制与信息披露。评价股东沟通与信息披露机制准确性、有效性、及时性等方面情况。
（三）企业员工评价。从公司管理层、中层和职工代表三个层面中，均匀随机选取企业员工代表（总数不少于10名），对混改前后企业在文化认同、管理效能、工作满意度等方面变化情况进行评价。
1.文化认同。由企业员工对企业文化、企业愿景、使命价值观、管理方式等方面认同情况进行评价。
2.管理效能。由企业员工对企业管理效能、运行效率、经营效益、团队建设等方面情况进行评价。
3.工作满意度。由企业员工对企业薪酬分配、工作满意度、人文关怀等方面满意度进行评价。
（四）客户评价。按照公司业务收入占比靠前和随机抽取两种类型，选取客户代表（合计不少于10人），对混改前后企业及员工在满意度等方面变化情况进行评价。主要包括对企业承诺履约、形象口碑、客户信赖、产品（服务）质量等方面是否满意进行评价。
混改评估一般需要根据被评估企业的实际情况，制定方案，明确评估重点、评价对象、评估实施主体、任务要求、时间安排和工作流程等内容；进而进行调研实施，根据工作方案，评价实施主体进场开展现场调研，了解被评估企业基本情况，听取被评价企业情况介绍，整理核对自评报告和相关备查材料，开展专项问卷调研，与投资者、员工及客户分类访谈，开展行业研究，与行业领先企业对标，全面整理、收集、分析后评价相关资料；再次分析评价，编制个人和整体报告；进而做评估反馈，以及结果运用。
结合已完成混改企业情况，选取评估企业样本，制定评估工作方案，明确评估机构选聘方式，以及评估工作的任务要求、时间安排和工作流程等。选聘专业的咨询机构作为评估机构，咨询机构应具备必要的专业技术人员和丰富的混改相关工作经验，确保评价能力与效果。向有关省属企业下发开展评估工作的通知，部署评估工作。
根据混改评估工作方案，评估机构开展现场调研，了解被评价公司基本情况，听取被评价企业混改情况介绍，开展行业研究与对标企业分析，进行资料收集、人员访谈、问卷调查、数据分析等。
评估机构依据前期调研情况，结合相关评价标准，对混改企业作出分析与评价。编写每个样本企业评估报告，并在此基础上形成对N户企业的总体评估报告。总体评估报告应包括样本企业实施混改的总体情况，混改后推进改革的情况，改革过程中积累的经验和存在的问题，混改后推进改革发展的好做法，存在的不足，下一步工作建议等。
某国资委相关处室收到总体及样本企业评估报告后，征求委领导、监事会主席以及处室主要负责人的意见，对评估报告进行审核。对于评估发现的好的经验做法，在省属企业加以推广；对于评估反映的共性问题，修改完善相关制度进行规范，个性问题及时反馈省属公司进行整改。返回搜狐，查看更加多
