我国的特殊国情决定了国有企业应分类改革。中国国企总体规模大，分布广泛。以上市公司为例，到2013年底，上市公司中的国有控股公司比例降到了42%，但是，国有控股企业控制的资产和营业收入却超过80%，体量仍然庞大。而且在上市公司涉及的18个行业中，国有控股公司分布在其中的17个行业（只有卫生和社会工作行业没有国有控股公司）。

  中国还处于社会主义市场经济初级阶段，因此，短期内不一样的国有企业还会同时并存，但必须认识到，它们的地位和目标是不同的。公益性国有企业应提供公共品，如城市基础设施、公共交通、环境卫生、国防、公园、消防等。合理垄断性国有企业中有自然垄断性国有企业和稀缺资源垄断性国有企业。前者具有规模报酬递增和成本递减性，如输电、管道燃气、自来水、铁路运输等。后者主要指不可再生的资源，如石油、黄金、稀土等。除以上两类，其他都应纳入竞争性国有企业，包括目前具有一定行政垄断的企业，如金融、电信服务等。

  不一样的国企应该遵循不同的改革方向。公益性国企的目标不是赚钱，而应以社会和谐稳定为唯一目标。企业形式适合国有独资，应定位为特殊法人，而非企业，应由财政来支持，受专门法规范，一企一法或一类一法。在收费或定价方面，原则上应免费，如收费，需在征求公众意见基础上由政府决定。

  自然垄断性国企的目标应是盈亏平衡，或“赚小钱”，追求公众福利最大化是首要目标。企业形式适合国有独资，受专门法规范，一企一法或一类一法。基于成本递减性和规模经济性，由政府基于平均成本进行定价。

  不可再生的稀缺资源垄断性国企的目标是经济社会的可持续发展，因此应该对资源消费和开发进行限制。这类企业也应该国有独资经营，应一企一法或一类一法。为控制消费，应按供需定价；为控制过度开发，国家应征收高额资源税，盈利全部上缴。

  竞争性国企应按市场规则追求最大化利润，没有强制性公共目标（环保、纳税等义务性责任除外）。企业形式适合产权多元化，混合所有制，受商事法规范，定价则由企业自主决定。

  现实中的中国国企具有多元性，很少有纯粹的公益性国企、自然垄断性国企和竞争性国企。应该通过改革或重组做纯粹的国有企业，使不同类型国有企业更符合自身的本质属性。如果让同一个国企既做公益又赚钱，将导致目标的冲突，最终可能哪个目标也实现不了。纯粹的国企，可使复杂的问题简单化。

  并不是所有类型的国企都适合发展混合所有制。混合所有制的“混合”意味着同一企业中存在多元股东或经济主体，不同经济主体入股同一企业的目的是寻求企业价值或利润的最大化。“不赚钱”和“赚小钱”的公益性国企和自然垄断性国企不适合发展混合所有制。而对不可再生的稀缺资源垄断性国企，为防止资源过度消费，价格应由市场决定，这在某种程度上预示着企业能赚钱；为防止企业因能够赚钱而过度开发，必须征收高额资源税，盈利应全部上交国家财政，因而也不适合发展混合所有制经济。只有竞争性国企才适合发展混合所有制经济。

  竞争性国企在发展混合所有制时，应注意以下几个方面：在公司控股形态上，无需追求国有绝对控股，尽可能采取国有相对控股，以实现股东之间的相互制衡。在董事会职能上，要避免把董事会和经营层混为一谈，这有利于避免国有股东干预企业经营的问题。在董事会构成上，董事会中必须有较多的独立董事，或者应有非国有股东（尤其是小股东）的代表，以增强非国有股东参股国有企业的动力。在高官选聘和考核上，必须积极发展职业经理人市场，成功的民企高管也可以担任国有控股的混合所有制企业的高管，应以贡献来对企业高管进行考核。

  2014年3月5日，总理在第十二届全国人大第二次会议的《政府工作报告》中指出，要“在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出一批投资项目”。这七大领域的放开需具体分析：金融业和电信业可以归为竞争性行业，可以放开。石油和资源开发中的不可再生的稀缺资源开发属于同一类，应限制放开；资源开发中的可再生资源开发属于竞争性行业，可完全放开。铁路和电力大体能归为一类，具体可大致分为两种类型。一是竞争类型，对于铁路来说，主要指铁路建设，如轨道铺设、桥梁建设、机车生产、车站修建等；对于电力来说，最重要的包含电力设备和器材、发电等，可完全放开经营。二是自然垄断类型，包括铁路运输和输电，应限制放开。公共事业很复杂，大体能分为三类：一是公益类型，比如城市基础设施、公共交通、环境卫生、国防、道路、桥梁、公园、消防、污水处理、防洪等。对于这种类型，其建设阶段和设备生产是竞争性的，民营资本能进入；但建设阶段完成后的运营则是公益性的，只能适合国有企业来经营。二是自然垄断类型，如自来水、输电、管道天然气、热力供应等，应限制放开。三是竞争类型，如文化娱乐场所、出租车、邮政、房屋修理维护等，应充分放开。

  当前国有企业改革至少面临四大阻力：在理念上，把市场经济等同于市场化，把市场化等同于赚钱；非公有制企业参股国有企业存在忧虑，担心被国有资本控制；既有国有垄断企业利益集团的阻挠；政府财政收支的压力，国有企业改革会造成短期财政收入减少，而支出增加。

  对公益性国企和合理垄断性国企来说，应明确其所有权属公众，公众有决策参与权。董事会不完全独立，须有公众利益代表，强调公众代表的决策参与和监督，政府具有指导或监督作用。在财务治理和信息公开披露方面，成本控制是核心，严防人为虚增成本，严格信息公开和透明。对于高管的激励不应体现在薪酬方面，而是行政职务的提升，薪酬应当与同级别公务员标准一致，但根据贡献有所差别。履行社会责任是公益性国企的唯一目的，是合理垄断性国企的首要目的。在法律监督方面，应制定特别法，一企一法或一类一法。

  竞争性国企要有保护中小股东的特别条款。国有股东不具有特别的权力，应有投资者利益受损的救济和补偿机制。董事会治理应完全独立，应实行累积投票制。在财务治理和信息公开披露方面，政府应放弃各种保护和支持，实现各财务主体平等竞争，严格信息公开和透明。对高管的激励应是市场化的薪酬，对薪酬不应设上限，取消高管的行政级别。保证国有产权和非国有产权均不被侵犯，是该类企业的首要社会责任，并鼓励其承担自愿性社会责任。法律监督方面，应与其他竞争性企业一样，接受共同的商法规范。