2018年9月26日，新华社发布了中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》。该战略规划被称为重磅文件，中央、国务院要求各地区各部门结合实际认线日，国家发展改革委负责人通过媒体向社会解读《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》（下简称为《战略规划》）。在国家发改委的官方网站上刊登的一篇文章中，官方将乡村振兴的难题归纳为“人、地、钱”等要素的供给。[1]《战略规划》分为三十七章，每一小节都有标题提示该节主要内容。《战略规划》的前言部分、第一章将规划的历史、现实背景交代的很清晰，也开篇即交代了规划的20字总要求：产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。2018年的一号文件《中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》是编制《战略规划》的根据。《战略规划》囊括“推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设”的方方面面的工作，内容全面，具有全方位的指导意义。正因此，所有的领域、各个行业都对《战略规划》报以极高的关注。《战略规划》第三十四章“健全多元投入保障机制”提出“健全投入保障制度，完善政府投资体制，充分激发社会投资的动力和活力，加快形成财政优先保障、社会热情参加的多元投入格局”，第三十六章提出“立足当前发展阶段，科学评估财政承担接受的能力、集体经济实力和社会资本动力，依法合规谋划乡村振兴筹资渠道，避免负债搞建设，防止刮风搞运动，合理确定乡村基础设施、公共产品、制度保障等供给水平，形成可持续发展的长效机制。”PPP从业人员无不从中嗅到了机遇和风口的味道。笔者作为服务ppp项目的执业律师，结合经验，亦以本文仅从PPP为切入视角，解读《战略规划》。
（一）指导思想：深入贯彻习新时代中国特色社会主义思想，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，加强党对“三农”工作的全面领导，坚持稳中求进工作总基调，牢固树立新发展理念，落实高水平质量的发展要求，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，快速推进乡村治理体系和治理能力现代化，快速推进农业农村现代化，走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔头的产业，让农民成为着迷的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。
（二）根本原则：坚持党管农村工作、坚持农业农村优先发展、坚持农民主体地位、坚持乡村全面振兴、坚持城乡融合发展、坚持人与自然和谐共生、坚持改革创新、激发活力、坚持因地制宜、循序渐进。
（三）两阶段发展目标与远景筹划：到2020年，乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成，各地区各部门乡村振兴的思路举措得以确立，全面建成小康社会的目标如期实现。到2022年，乡村振兴的制度框架和政策体系初步健全。到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。农业结构得到根本性改善，农民就业质量明显提高，相对贫困进一步缓解，共同富裕迈出坚实步伐；城乡基本公共服务均等化基本实现，城乡融合发展体制机制更完善；乡风文明达到新高度，乡村治理体系更完善；农村生态环境根本好转，生态宜居的美丽乡村基本实现。到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。
（四）尤其有必要注意一下的是《战略规划》将乡村分为五类，体长分类推进乡村振兴，不搞一刀切。第九章将乡村分为四类：集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄、搬迁撤并类村庄。
集聚提升类村庄，依据《战略规划》，能够理解为现有规模较大的中心村和其他仍将存续的一般村庄，占乡村类型的大多数，是乡村振兴的重点。《战略规划》提出科学确定村庄发展趋势，在原有规模基础上有序推进改造提升，激活产业、优化环境、提振人气、增添活力，保护保留乡村风貌，建设宜居宜业的美丽村庄。鼓励发挥自身比较优势，强化主导产业支撑，支持农业、工贸、休闲服务等专业化村庄发展。加强海岛村庄、国有农场及林场规划建设，改善生产生活条件。
城郊融合类村庄是指城市近郊区以及县城城关镇所在地的村庄，其具备成为城市后花园的优势，也具有向城市转型的条件。考虑工业化、城镇化和村庄自身发展需要，加快城乡产业融合发展、基础设施相互连通、公共服务共建共享，在形态上保留乡村风貌，在治理上体现城市水平，逐步强化服务城市发展、承接城市功能外溢、满足城市消费需求能力，为城乡融合发展提供实践经验。
特色保护类村庄是指历史背景和文化名村、传统村落、少数民族特色村寨、特色景观旅游名村等自然历史背景和文化特色资源丰富的村庄。《战略规划》提出要切实保护村庄的传统选址、格局、风貌以及自然和田园景观等整体空间形态与环境，全面保护文物古迹、历史建筑、传统民居等传统建筑；尊重原住居民生活形态和传统习惯，加快改善村庄基础设施和公共环境，合理规划利用村庄特色资源，发展乡村旅游和特色产业，形成特色资源保护与村庄发展的良性互促机制。
搬迁撤并类村庄是指位于生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的村庄，因重点项目建设需要搬迁的村庄，以及人口流失很严重的村庄。《战略规划》提出对于拟搬迁撤并的村庄，严格限制新建、扩建活动，统筹考虑拟迁入或新建村庄的基础设施和公共服务设施建设。农村居民点迁建和村庄撤并，必须尊重农民意愿并经村民会议同意，不得强制农民搬迁和集中上楼。
一是坚持党的领导。落实党政一把手是第一责任人、五级书记抓乡村振兴的工作要求，让乡村振兴成为全党全社会的共同行动。
二是尊重农民意愿。切实发挥农民主体作用，避免代替农民选择，形成全体人民群策群力、共建共享的乡村振兴局面。
三是强化规划引领。抓紧编制地方规划和专项规划或方案，推动形成城乡融合、区域一体、多规合一的乡村振兴战略规划体系。
四是注重分类施策。顺应村庄发展规律和演变趋势，按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路，分类推进，打造各具特色的现代版“富春山居图”。
五是把握节奏力度。坚持稳中求进工作总基调，谋定而后动，避免一哄而上、急于求成、层层加码，避免过度举债搞建设，避免搞强迫命令一刀切、搞形象工程堆盆景。
《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（【2015】42号）文以及其他政府印发的PPP有关经典文件中，农业是与能源、交通运输、水利、环境保护、林业、科技、医疗、卫生、养老等领域一样，可以开展政府和社会资本合作模式的领域之一。2016年，发改委农业部发布《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（发改农经[2016]2574号），提出：重点支持社会资本开展高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全检测及追溯体系、动植物保护等农业基础设施建设和公共服务；引导社会资本参与农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、农业资源环境保护与可持续发展等项目；鼓励社会资本参与现代农业示范区、农业物联网与信息化、农产品批发商业市场、旅游休闲农业发展。2017年，财政部和农业部联合发布《关于深入推动农业领域政府和社会资本合作的实施建议》（财金〔2017〕50号）明白准确地提出重点引导和鼓励社会资本参与以下领域农业公共产品和服务供给：农业绿色发展、高标准农田建设、现代农业产业园、田园综合体、农产品物流与交易买卖平台、“互联网+”现代农业。2017年2月，国务院办公厅印发《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（〔2017〕17号），提出“支持各地通过政府和社会资本合作模式，引导社会资本投向农村基础设施领域”；并按照收益的具体情形对社会资本的参与进行了简单的导向分类：对农村道路等没有收益的基础设施，建设投入以政府为主，鼓励社会资本和农民参与。对农村供水、污水垃圾处理等有一定收益的基础设施，建设投入以政府和社会资本为主，积极引导农民投入。对农村供电、电信等以经营性为主的基础设施，建设投入以企业为主，政府对贫穷的地方和重点区域给予补助。时间再推到2018年，一号文件及《战略规划》都提出了PPP可以在农业领域发挥的作用，比如《战略规划》的第三十四章，上文已经引用，此处不再重复。2018年11月15日，文化和旅游部、国家发展改革委等17部门印发了《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》的通知，从乡村旅游的角度，为贯彻落实乡村振兴战略规划增加了又一个政策助推力和指南。文件提出“坚持以农民为受益主体，以农业农村为基本依托，尊重农民意愿，注重农民的全过程参与，调动农民积极性与创造性，加大政府的支持和引导力度，吸引更加多的社会资本和经营主体投入乡村旅游的发展，释放乡村旅游发展活力”，鲜明体现了《战略规划》“坚持农民主体地位”的基本原则。
由上可见，农业领域采用ppp模式不乏政策的有力支持。然而，财政部政府和社会资本合作中心项目库公开信息数据显示农业领域PPP项目的开展与其他领域相比明显较少。根据财政部政府和社会资本合作中心项目库公开信息，截止到2018年10月31日，管理库入库农业PPP项目为65个。根据《全国PPP综合信息平台项目管理库2018年三季度报报告》，管理库内各行业PPP累计项目数，农业PPP项目个数为64个，三季度管理库项目数占比仅为0.8%，农业PPP项目投资额为668亿，在第三季度管理库项目投资额总投资额中占比为0.5%。相比其他领域PPP项目的开展状况，还有很大的发展空间。
《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（【2015】42号）文将PPP模式定义为：政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。该定义直观的显示了在PPP模式中，政府需要保证社会资本获得合理收益，即有钱可赚。而《战略规划》的官方解读也点出钱是乡村振兴中的难题之一。钱与人和地一起并列为三个主要的要素供给。
上文已经提出，《战略规划》本身的原则之一即是坚持农民主体地位，战略本身重大意义之一是增进农民福祉，让亿万农民走上共同富裕的道路。因此，《战略规划》中人这个要素理所当然首当其冲。《战略规划》专章撰写了“加快农业转移人口市民化”、“强化乡村振兴人才支撑”子专题。对于人的要素，除了包括农民本身参与乡村振兴的主体外，对于PPP项目来说当然也离不开专业的项目管理人才也离不开专业的PPP领域咨询人才。对于解决ppp咨询人才的问题，财政部、发改委以及各个省都积极的征集咨询机构、咨询专家入库，以为PPP模式开展储备人才。建纬所是财政部以及多个地方的入库咨询机构。曹珊副主任作为财政部首批入库专家以及十多个地方的入库专家，有能力和意愿为乡村振兴提供智力资源的支持。
项目用地是PPP项目协议中很重要的条款。财政部《PPP合同指南》指出：“通常由政府方承担的风险，包括：（1）土地获取风险（在特定情形下也可能由项目公司承担……”。PPP项目合同通常都会包含项目用地条款，实践中，根据 PPP 项目的签约主体和详细情况不同，土地使用权的取得通常可能由政府方负责提供也可能由项目企业来提供。但是在PPP项目实施中，由政府方负责取得土地使用权对于项目的实施一般更为经济和效率。根本原因在于：一方面，在我国的法律框架下，土地所有权一般归国家或集体所有，由对土地使用权有一定控制力的政府方负责取得土地使用权更为便利（根据我们国家法律，除乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准可使用农民集体所有的土地外，其他的建设用地均须先由国家征收原属于农民集体所有的土地，将其变为国有土地后才可进行出让或划拨）；另一方面，根据《土地管理法》及其他相关法律的规定和实践，对于城市基础设施用地和公益事业用地以及国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，大多采用划拨的方式，项目公司一般无法自行取得该土地使用权。
对于农业PPP项目来说，我国的法律体系下，项目用地如果涉及到了集体建设用地，可能遭遇制度阻碍。《中华人民共和国土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第63条规定：“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。但是，符合土地利用总体设计并依法取得建设土地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。结合以上两条规定，我们大家可以得出，集体经济组织成员能够正常的使用本集体经济组织的土地办企业或建住房，但不得出让、转让、出租。即集体建设用地使用权流转在法律层面上是没有依据的。集体土地属于集体组织所有，但只能自用，不可用于商业化交易、经营。[2]
然而，事实上，在农业PPP项目中，集体土地的流转是不可避免的。比如财政部示范项目安徽省阜阳市颍东区现代农业科技园PPP项目的项目合同中清晰的写着关于项目土地如何约定。根据财政部政府和社会资本合作信息平台公开信息，《阜阳市颍东区现代农业科技园PPP项目协议》第25条约定：“由甲方负责协调相关乡镇、农村集体经济组织，落实项目用地前期手续和程序（房屋拆迁、土地流转相关审批等），交由项目公司实施本项目，无须改变土地权属或性质，由项目公司与村集体经济组织签订流转合同，并支付流转费用，项目公司不得改变土地性质和土地用途等。”实践中的默许操作是因为有2004年之后政策的背书松绑，但严格说来却存在法律层面的瑕疵、风险。这种权利归属上的暧昧以及无法统一入市造成评价估计价格的标准含混对于集体土地产权人以及项目公司都是不利的，尤其考虑到《战略规划》的初衷是实现农民的福祉，期待我国新修订的《土地管理法》早日出台。
《战略规划》作为一部高瞻远瞩的战略指导性文件当然考虑到了以上问题。该文件第三十三章“加强乡村振兴用地保障”的表述。第三十三章提出：总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验，逐步扩大试点，加快土地管理法修改。探索具体用地项目公共利益认定机制，完善征地补偿标准，建立被征地农民长远生计的多元保障机制。建立健全依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地管理制度。在符合规划和用途管制前提下，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，明确入市范围和途径。对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，给予新增建设用地指标奖励。该章的规定延续了2013年11月中央十八届三中全会作出的《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的文件精神。《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”该政策奠定了农村集体经营性建设用地入市的政策基础，将对市场土地资源配置产生重大影响。2017年5月23日，国土资源部《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（征求意见稿）公开征求意见。修正案征求意见稿对现行法中的36个条文作了修正，主要修正内容即包含：完善土地征收制度、建立农村集体经营性建设用地入市制度、改革完善农村宅基地制度、完善与农村土地制度改革相配套的重点制度。
综上，《战略规划》对于农村PPP项目今后的开展又添加了绝对重磅政策背书。在《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（征求意见稿）》未定稿正式印发之前，对于PPP领域在农业项目的开展无疑是利好的。然而，法规修改未尘埃落定之前，农业PPP项目的项目用地却依然可能面临着使用集体所有的土地的合法合规风险，农村集体土地，不论其是经营性建设用地若以土地出让、租赁或参股PPP项目公司也并无明确的法律和法规依据。
值得一提的是，在《战略规划》印发之后，最高院印发了《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》，提出依法保护农村土地集体所有权、农村基本经营制度，依法维护土地承包关系稳定并长久不变。在落实集体所有权、稳定农户承包权的基础上，放活土地经营权，推动乡村改革发展。能够准确的看出，其更侧重于保护农民的利益。
《战略规划》第三十四章“健全多元投入保障机制”,从财政有限保障、提高土地出让收益用于农民农村比例以及引导、撬动社会资本投资三个方面阐述了战略指导思路。
继续坚持财政优先保障方面，《战略规划》提出公共财政更大力度向“三农”倾斜，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。同时，提出应规范地方政府举债融资行为，支持地方政府发行一般债券用于支持乡村振兴领域公益性项目，鼓励地方政府试点发行项目融资和收益自平衡的专项债券，支持合乎条件、有一定收益的乡村公益性建设项目。强化支农资金监督管理，提高财政支农资金使用效益。
提高土地出让收益用于农业农村比例方面，《战略规划》提出开拓投融资渠道，健全乡村振兴投入保障制度，为实施乡村振兴战略提供稳定可靠资产金额来源。制定调整完善土地出让收入应用限制范围、提高农业农村投入比例的政策性意见；改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。
引导和撬动社会资本投向农村方面，其提出优化乡村营商环境，加大农村基础设施和公用事业领域开放力度，吸引包括外资在内的社会资本参与乡村振兴。规范有序盘活农业农村基础设施存量资产，回收资金大多数都用在补短板项目建设。同时，鼓励农民对直接受益的乡村基础设施建设投工投劳，让农民更多参与建设管护。
经历了PPP高歌猛进的野蛮生长和清库之后，《战略规划》显然吸取了之前的政策精神，第十一篇强调应科学评估财政承担接受的能力、集体经济实力、社会资本动力，避免负债搞建设，合理确定乡村基础设施、公共产品、制度保障等供给水平，形成可持续发展的长效机制。这与PPP领域对于防止加剧地方隐性债务风险的基调是一致的，最终追求的还是可持续发展机制。
《战略规划》印发之后，财政部紧跟着发布了《财政部贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》（财办〔2018〕34号），旨在积极发挥财政职能作用，支持乡村振兴战略顺利实施。根据各官方媒体消息，发改委曾在2018年11月15日表示：“省级乡村振兴战略规划基本完成。截至目前，河北、山西、内蒙古、江苏、安徽等14个省（区、市）已印发实施省级乡村振兴战略规划；北京、天津、辽宁、吉林、浙江、福建、江西、湖北、贵州、云南、西藏、陕西、青海和宁夏等14个省（区、市）的乡村振兴战略规划已提交省级党委政府审议，将于近期印发实施；黑龙江、上海、广东等3个省（市）以及新疆生产建设兵团已编制完成乡村振兴战略规划初稿或送审稿。”
《战略规划》提出，到2022年，乡村振兴的制度框架和政策体系初步健全。实践总是超前于理论的，相信在国家政策的大力扶持、贯彻下，随着经济环境的回暖，农业PPP领域将会逐渐迎来引人注目的发展，成熟的PPP模式将为乡村振兴做出突出的贡献。
