1979—1980年间，国家主要是采取扩大企业自主权，即自上而下的向企业放权让利的方式单向地调整国家与企业的权利分配关系。1979—1982年间的放权让利仍带有浓厚的行政色彩，国家与企业之间的权利分配格局仍不规范，这既不能充分保证国家的权利，又不能充分保证企业的权利，不可以真正赋予企业商品生产者的独立地位。这种情况促使人们认识到，必须运用经济手段将国家与企业的关系，特别是分配关系规范化，将企业的责、权、利规范化。

  为了完善放权让利，1983年开始实施“利改税”改革来规定企业与国家间的利益分配关系，并配合以“拨改贷”改革来规范政府与企业之间的固定资产投资关系。改革分两步进行，即1983—1984年9月的第一步“利改税”和1984年10月以后的第二步“利改税”。 “利改税”的实施，存在着企业与政府讨价还价、税率无法统一等方面的问题。这样一些问题使人们认识到，在经济市场化程度不高的情况下，单纯税制改革意义不大。税制改革虽能创造公平竞争的环境，但它不能培育起新的市场机制，它对企业的激励作用有限。更重要的是要改活企业，只有宏观上的改革还不够，重点是企业微观机制的重构。现实和上述认识促使人们围绕企业经营机制探索新的企业改革办法。

  1984年《中央关于经济体制改革的决定》确立了国企改革的目标模式，即使企业成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展能力，具有一定权利和义务的法人。该决定在总结前段国企改革经验的基础上，明确了“两权分离”的改革原则。

  从总体上看，1985、1986年，国企改革开始在两权分离的原则下尝试承包经营责任制、租赁制、股份制、资产经营责任制等多种改革形式。承包制成为当时历史条件下被企业比较广泛接受的改革形式。到1987年底，全国预算内企业的承包面已达78％，大中型企业达80％。从实践的情况去看，承包经营责任制在促进两权分离和保证国家财政收入增长方面的实施效果是比较好的。1988年4月，《中华人民共和国全民所有制工业公司法》问世，将企业的责权利以法律的形式明确下来，为企业承包制改革提供了法律保障。

  事实上，承包制与利改税相比，仅仅是在外部环境不规范的情况下，把统一税率变成一户一率，以解决长期以来国家对企业投资不均等造成的竞争条件不均等的矛盾。承包制本质上是企业向国家上缴利润的一种契约，是解决国家与企业分配关系的一种探索，从这个意义上看，它与利改税并没有本质区别，不能作为企业改革和规范国家与企业权利分配关系的主要形式。同时，承包制还是没解决政企分开、所有权与经营权分开的问题，企业行为出现短期化和负盈不负亏的问题。这也不利于将企业改革成独立的商品生产者和经营者。这种状况表明，国企改革以及国家与企业权利关系的界定形式，还需进一步探索新的形式。具体来说，必须从原有单向的国家向企业放权让利转向国有制产权制度改革与企业制度改革阶段。

  在对国有企业实施承包制改革的同时，股份制、租赁、兼并等别的形式和其他层面的改革探索也在展开。其中，股份制在界定产权、明确责权、促进管理等方面逐步显示出优越性，因而预示着国有企业改革进一步的推进方向。

  进入90年代，中国经济发展进入一个新阶段。一方面，非国有经济发展迅速，另一方面，伴随开放的扩大，大量国外产品进入中国市场。这种变化一方面为国有经济的发展提供了有利条件，另—方面使国有企业处于日益严峻的竞争环境之中。面临这种挑战，国有企业原有单一的国有这种产权形式已经不适应形势；同时，国有企业历史沉淀下来的企业冗员、企业债务、社会保障等问题，使企业在日益加剧的竞争局面中深陷困境。人们认识到，国有企业改革的唯一出路，就是制度创新，即实行现代企业制度。1992年，党的十四大明白准确地提出了社会主义市场经济体制这一目标模式。这要求国有企业改革沿着这一方向推进，即建立与社会主义市场经济要求相适应的企业制度。1993年11月，党的十四届三中全会正式提出，国有企业改革要进行制度创新，建立以股份制为主要形式的现代企业制度。

  1994年，国务院选择了100户不一样的大中型公司进行现代企业制度试点。试点内容有7个方面:确定企业法人财产权，健全企业法人制度；建立、明确国有产权运营主体；建立和完善企业组织制度；完善企业领导体制和组织管理体制；健全适应市场经济要求的企业财务会计制度；建立新的企业内部劳动人事制度；实行政企分开，建立新型的政企关系。同时，企业分别按3种类型改制:多元股东持股的有限责任公司和股份公司；国有独资的集团公司；国有投资控股公司。

  但是，单纯的企业制度创新并不能解决国有企业原有体制与市场经济不相适应的问题。1989年以来，国有企业经济效益急剧下降，亏损面与亏损额急剧上升。一段时间中，人们对国有企业能否在市场经济中存在和发展产生怀疑。这种情况预示着单纯从体制与制度的角度，是无法推进国有企业的改革和发展的，国有经济也是没办法真正搞好的。

  有鉴于此，党的十五大进一步明确了国有企业的改革的新思路。即在坚持国有制为主体、国有经济起主导作用的前提下，缩小国有企业的范围，建立现代企业制度，以提高其控制力。这一思路的创新之处在于，开始跳出单纯的体制与制度改革的窠臼，开始强调国有经济本身规模、布局与结构的调整。

  1997年，党的十五届一中全会提出用3年的时间使大多数大中型国有亏损企业走出困境，在此基础上，力争到本世纪末使大多数国有大中型企业初步建立现代企业制。

  1997—1999年间，主要在控制总量、调整结构、兼并破产、减员增效、抓大放小、增资减债、技术进步、市场开拓、加强管理等方面采取了措施。1997、1998年间，这些措施没有立即产生非常明显成效。国有企业经济效益继续滑坡。1999年上半年情况开始改变，国有及国有控股公司实现利润增长。

  上述状况表明，单纯的体制与制度改革是难以从根本上搞好国有经济的，必须推向结构调整、数量收缩、组织改组与内部管理等方面。搞好国有经济，必须既立足于国有企业的改革，更要立足于国有企业的发展。这正是党的十五届四中全会提出将国有企业改革与发展推向新阶段的历史背景。