中国国有企业改革的起点，首先始于采取放权让利的方式来进行。而放权让利的试点，首先是在四川省进行，继而在全国推广。

  1978年10月，四川省选择重庆钢铁公司等6个地方国营工业公司进行扩权让利改革试点。自主权的内容是:给企业定一个增产增收的目标，允许企业在实现目标后，提取少量利润留成，可给职工发放奖金。这种做法实行3个月后，调动了企业和职工的积极性，收到较好的效果。1979年2月，四川省经过调查研究，在总结6个试点企业经验的基础上，制定了《关于扩大企业权力，加快生产建设步伐的意见》（简称十四条），这个办法的主要内容是在分配方面突破，增加企业的活力。“十四条”在100个工业企业和40个商业企业实施后，当年试点企业在产值、实现利润、上缴利润方面普遍高于非试点企业。

  1979年中央工作会议将扩大企业自主权作为经济体制改革的一项原则意见提出来。5月，国家经委、财政部等六个部门在京、津、沪3个城市选择首都钢铁公司、天津自行车厂等8个公司进行扩权试点。7月，国务院要求各地、各部门按照统一规定的办法选择少数企业进行扩权试点。企业扩权试点开始扩展到全国。

  到1980年6月底，除西藏外，全国实施扩权试点的企业总数超过6000家。试点企业总数占全国预算内国营工交企业数的15％，产值占60％，利润占70％。国务院批转国家经委《关于扩大企业自主权试点工作情况和今后意见的报告》，并批准从1981年起，把扩权工作在国营工业公司中全面推开。国有企业改革开始全面铺开。

  其一，因为当时传统计划经济体制下的国有企业经营管理模式内涵矛盾的冲突与发展已经发展到极限，已经到了非解决不可的时候了。1956—1977年间，国有独立核算企业经济效益的演变具有两个特点:一是主要经济效益指标都呈现下降的整体趋势；二是主要经济效益指标在政府决策失误和政局动乱时期是明显下降的。这种趋势是上述两个基本矛盾的体现，同时，又反过来加剧这些矛盾。一方面，它体现了政府不具备直接管理大量国有企业的能力。企业经济效益下降，除了整个传统计划经济体制缺乏活力以外，还因为在传统计划经济体制下，没有独立的企业，也就不可能有独立的企业经营管理者和经营管理才能的形成与积累。而政府的性质也决定了它不可能形成充分的企业经济管理能力。另一方面，这种趋势也表明，企业预算约束的软化迫使国家以数倍的投资换取企业的回报。到1977年，国有企业经济效益的下降已经到了国家财政能力能够承受的极限。国有企业经济效益下降使得国家对国有企业的投资与国有企业的利税回报不相称。

  其二，到1978年，党和国家工作重心转移，经济建设指导思想的转变，以及人们的主观认识与理性选择等因素，促成了中国选择权利分配关系调整的方式改革国有企业。

  1978年前后，长期领导经济工作的、等在总结历史正反两方面经验的基础上，对传统国有企业体制模式弊端以及解决办法的认识逐渐深化，明确了放权让利的改革思路．在1978年7—9月间召开的国务院务虚会议上，指出:“企业是基本的生产单位”，“必须认真注意发挥企业的积极性”，要给企业以“经济权限和经济利益”，不能“把各企业当做任何主管机关的附属品，当做只能依靠上级从外部指挥拨动的算盘珠”，指出过去在企业管理体制方面“往往从行政权力的转移着眼，往往在放了收，收了放的老套中循环，因而难以符合经济发展的要求”。在中央工作会议上也指出:“现在我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放，……应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理的自主权”，“当前最迫切的是扩大厂矿企业和生产队的自主权，使每个工厂和生产队能够千方百计地发挥主动创造精神。”基于这种认识，十一届三中全会明确提出要给企业放权让利。

  根据国务院务虚会议上提出的放权让利思路，1978年采取了两项实施放权让利改革的措施。一是四川省率先进行放权让利试点；二是在11月25日，国务院同意财政部的报告，决定从当年起，国有企业试行企业基金制度。该制度规定，凡全面完成国家8项年度指标及供货合同的工业公司，可按职工全年工资总额的5％提取企业基金；只完成产量、品种、质量、利润指标的企业，可按3％提取。企业基金主要用于集体福利事业。这与1958年放权让利实际上是大同小异。

  1978年放权让利改革的发生，是传统计划经济体制下国有企业管理体制内涵矛盾发展的结果，是中国和中国政府在全面、科学总结正反两方面历史经验的基础上作出的理性决策。

  1978—1998年间，中国国有企业改革经历了一个渐进的历史过程。国有企业改革的基本思路是对国家与企业之间在权利分配关系上的调整。依据权利分配关系调整新的矛盾演变过程以及解决矛盾采取的主要形式，这一时期国有企业改革经历了四个基本阶段。即1979—1982年扩大企业自主权；1983—1986年实施利改税；1987—1991年推广承包制1992—1998年建立现代企业制度。

  从历史过程来看，国家与企业权利分配关系的调整始终是1978—1998年间国有企业改革的重点。1978年以来，在扩大企业自主权改革过程中，国家又先后实施了完善经济责任制、利改税、推行承包制、建立现代企业制度等改革。但一直将放权让利作为国有企业改革的重要举措加以完善。1984年5月，国务院发布了《关于进一步扩大工业公司自主权的暂行规定》，从生产计划、产品销售、产品价格、物资选购、资金使用、资产处置、机构设置、劳动人事、工资奖金、联合经营等10个方面逐步扩大了企业自主权。1986年发布了《国务院关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》。1988年4月，国务院颁发了《全民所有制工业公司法》，明确赋予企业13项经营自主权。

  1992年，国务院颁发了《全民所有制工业企业转换经营机制暂行条例》，将《企业法》规定的13项自主权细化为14项自主权。即生产经营决策权，产品、劳务定价权，产品营销售卖权，物资采购权，进出口权，投资决策权，留用资金支配权，资产处置权，联营、兼并权，劳动用工权，人事管理权，工资、奖金分配权，内部机构设置权和拒绝摊派权等。

  1994年开始建立现代企业制度改革的试点与推广仍然是以国家与企业在权利分配关系上的调整为核心的。以公司制为标志的现代企业制度的基础要求是产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学。前三个方面的要求都直接的是有关政府与企业之间在责、权、利等方面的合理界定问题。建立现代企业制度的目的，是通过构造新的企业制度，为社会主义市场经济体制构造微观基础。建立现代企业制度的主要手段，是通过出资者所有权与法人财产权的明确界定，使政府和企业真正分开。可见，从建立现代企业制度的要求、目的和手段上看，建立现代企业制度的改革的核心仍然是政府与企业在权利分配关系上的调整，所不同的是，主要是产权分配的调整，而且是试图通过法人制度框架规范这种分配关系。

  为什么1978—1998年间中国国有企业改革一直围绕权利分配关系的调整展开？

  这首先是因为，在坚持社会主义公有制主体地位特别是国有制主导地位的前提下，国有企业的改革只是权利关系调整。纵观国际潮流，不难发现，20世纪70年代末期在资本主义国家开始兴起了国有企业改革浪潮，而20世纪80年代后期在原社会主义国家也同样开始兴起了国有企业的改革浪潮。在这两类国家，国有企业改革采取私有化和商业化（或公司化）两种办法。私有化办法是国家对国有资产的权利一次性让渡，而公司化则是国家与企业法人在权利关系上的调整。这两类国家一般都通过界定企业法人财产权和建立由国有出资者参与的法人治理结构来规范国家和企业的权利分配关系。在中国，社会主义巾场经济体制模式决定。国有企业改革主要不能采取私有化的办法。在坚持国有资产国家所有的前提下，改革的办法只能是通过公司化的形式，明确国家的出资者所有权和企业的法人产权，以实现真正的政企分开，保证在国家获得国有资产所有者和出资者权利，确保国有资产保值增值的同时，发挥国有资产在公共部门和自然垄断部门的作用。

  其次，在中国特定的体制条件下，国家与企业之间权利关系的调整始终是企业改革的难题。纵观改革20年的历史，不难发现，一些政府部门总是采取对策反抗对企业的放权让利改革。在放权让利初期，即80年代上半期，一些政府部门通过种种措施，包括卡、截、留、收等方式，阻止权利的下放。80年代下半期，一些政府部门则通过设立“翻牌公司”的方式“名正言顺”地截留应该赋予企业的权利。90年代股份制改造期间，一些政府部门则通过直接任命公司董事长、总经理等不符合企业法人治理原则的办法控制企业。这是由中国传统计划经济体制的逻辑结构决定的。传统计划经济体制是建立在国有企业的基础之上的，而政府是计划者，是计划经济体制的主体，国有企业是计划的执行者，是计划的客体。因此，在传统计划经济体制下，政府是支配者，企业是被支配者。由于政府是计划者，政府是计划经济体制的逻辑归属，政府的权利是建立在对国有企业支配与控制的基础之上的。如果失去了对国有企业的控制与支配，政府部门也就失去了权利基础。这就决定了政府部门在实施对企业放权让利改革的同时，必然不自觉地对向企业的放权让利实施反动。另一方面，在“双轨制”条件下，企业滋生了双重依赖的行为模式，即一方面依靠政府，另一方面依靠市场的行为模式。其结果是企业形成了“内部人”控制现象，“内部人”控制现象的结果是国有资产权益的被侵蚀，这样的情况要求规范企业的权利空间。