还有不到三个月的时间，在顶层文件的部署下，各省市县关于国企改革三年行动的最后一波行动正在热火朝天地进行着。无论是任务导向，还是改革导向，“达标”“迎检”都成为了各地方国企特别是区县级城司的关键词。
“国务院国资委下发《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》是在2020年10月，我记得很清楚，是在新闻里看到的，第一批部署工作的是央企。我们市里是21年初下的文，八个方面、一百多项任务，年底前完成70%，虽然达标了，但任务是比较紧的，我们预计22年初就能全部完成达标。省里重视这个事儿，专班下来巡视了好几轮。后来了解到其他一些地市，比我们时间还仓促。”东部某市城投负责改革工作的张书记在介绍他们集团改革时，掩不住的自豪。
上位对于国企改革设计的思路是非常明确的，从体制机制改革开始，包括国资监督管理机制、现代化企业治理机制、市场化企业经营机制三项机制改革，到运作模式调整，包括国有资本布局优化、混合所有制改革、党建引领与企业经营融合、公平参与市场之间的竞争等，无疑都面向一个目标——做强做优做大国有资本和国有企业，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。
“城投是从2008年之后开始改革转型的，国企改革更是可以追溯到改革开放初期承包经营与放权让利，算下来是第五轮了，但绝不是最后一轮。不同的发展阶段，政府和市场对国有企业的发展要求会变化，而国有企业作为兼具民生和市场属性的特殊主体，其本身也一定要通过不断变革来获得持续经营的动力。特别是城司，其作为一类特殊的国有企业，转变发展方式与经济转型的必要性和重要性就显得很突出。”L老师每次聊到这一个话题都如数家珍，进一步可谈国企改革五十年，退一步可聊城投转型六步法，他说这是职业病，粉丝说这是魅力。
跟所有的理想面临的现实一样，“运动式”改革的背后也必然会面临一些窘迫的现实。
“我们去不少地方去考察学习取经，有的已完成了，搞成厚厚的一叠汇报材料，很是壮观，但就像一个穿着体面的白领，船袜已经滑到了脚尖，好不好只有自己明白。大多数城司，特别是区县级城投，接到通知的时候黄花菜已经凉一半了，有些甚至是从去年底开始搞，别说搞改革了，就是抄作业都抄不完。”刘局长是中部Y县分管国资的财政局副局长，兼着国资办主任，他对于这一轮国企改革从一开始就很重视，最早看到省里的发文就开始筹划当地的平台重组和转型，这与他自己对于当地国企改革的想法不谋而合。
“反倒是见到有那么一家县级城投，趁着这次国改行动，批量向政府提报了转型支持事项，包括国资监管授权、资产整合注入、特许经营授予、薪酬激励改革等等，今年初首次评级就拿到了主流评级机构给的AA，还通过澳交所发了1个多亿的美元债。人说乱世出英雄，改革出成绩，借东风把自己家的事儿办好那才是真本事，材料好看有什么用？我们请你们来是做改革的，马上就6月份，任务先结束不要紧，改革的事情要继续推，要把新组建的这个集团公司做实，从国资监管上、法人治理上、业务运作上、分层管理上、资本运作上、项目投融资上等等，做实，才能做事。”刘局长点燃一根烟，像一位殚精竭虑的总设计师，勾勒出县里国企改革的美好蓝图。
“一代人有一代人的长征，我们这一代人的长征可能就是干基建，从央企到地方城投，我们县城投也一样，为了民生把路桥修了，为了产业把园区建了，老百姓的生活好起来了，地方也发展起来了，国家就真正强大了。你们总喜欢说城投信仰，其实不是什么高大上的东西，就是一份工作，一份责任，发挥城投沟通政府和市场的桥梁作用，改革转型是为了做实做强，然后把事儿做好，不是为了6月底之前交作业。”可能是受刘局长的影响，Y县城投集团黄总关于国企改革的观点如出一辙。
“自上而下是改革，自下而上是革命。这是句玩笑话，但也反映了我们的处境，虽然有顶层文件指导，但真正要把改革推起来还是很难的。我很喜欢你总结的城司高质量转型目标，什么融得来资金、干得了项目、盘得活资产、带得动产业、做得好民生，你们要想办法帮我们做到这几点，这次合作才算合格。”黄总给笔者的团队留的这道作业，实际上也是绝大多数区县城投都要考虑的课题。
“作为城投人真的太难了，每天接到各种任务，收到各种文件，疲于应付。”马主任一边整理桌上一沓文件，一边跟我吐槽。他是县政府办的秘书出身，调到城投担任办公室主任已经快三年了，当初调他过来，就是看中他通熟各个局委办，还有文字功底。“这两天，国资办天天盯着我们，说让我们赶紧拿出公司的《国企改革三年实施方案》和任务清单。兄弟，我就觉得咱们县里搞这个三年行动还存在不少问题：首先是内容上，跟上级文件一脉下来，不接地气，比如我们公司这样，你说怎么搞混改。再比如，让我们引进外部董事，还要占多数，可能么？另一方面就是在任务推动上，不仅我们这边任务式、运动式，我看我们周边区县也都这样，这不国资办又开始让弄什么事项表、进度表、检查表等一大堆表。还有啊，就是从上到下，都不懂，也没人真正关心，于是索性扔到我们国企。”
事实告诉我们，这一轮“运动式”的改革浪潮里，有真枪实弹搞转型的，也有浑水摸鱼裸泳的，交完“作业”之后，该如何继续在市场这个“大海”里学会生存才是硬道理。
从一般角度来说，区县国企都会存在“单体弱、分布散、规模小、信用评级低”的特征，发展不均衡，造血能力不够，各国有企业（含平台公司）很难形成发展合力，无法有效发挥国有资本的规模效益，不能高效支撑县域城市与产业的高质量发展。
笔者认为，既然“自下而上”很难，就应该“自上而下”来推改革，基于区县的维度来推动“五项改革”——
一是政府投融资体制改革。这是区县国企改革特别是城投转型理清政企关系的第一步，也是基本保障。规范和优化平台公司项目投融资模式，才能避免政府隐性债务产生，才能逐步化解存量隐性债务和畸形债务。对政府性的公益性项目、准经营性项目、经营性项目的承接机制分类设计，实现政府性项目投融资“大平衡”与平台公司项目投融资“小平衡”。
二是国资监管和考核体制改革。这是理清政企关系的第二步，也是打通国企改革“最后一公里”的关键一步。构建以“管资本”为主的国有资本监督管理体系，明确国资监管部门依法履行出资人职责的定位，科学界定国资监管边界，明确对监管企业的差异化考核管理，是激发和维持国企活力的有力保障。
三是国企顶层架构改革。由于大部分区县都或多或少存在国有资本分散、单体规模小且弱的问题，应集中力量办大事。区县政府应牵头，在清查摸底的基础上，通过对各类城市资源注入、国有股权划入、无效资产剥离、僵尸企业清理等，实现国有企业的业务归并、管理层级缩减、资产资源集聚，重点打造1-2家集团型投融资平台。
四是核心投融资平台业务运作模式改革。当然也不能光起个叫集团的名儿，还得按照集团化运作。怎么做？业务是第一步，没有业务就没有现金流，就没钱还本甚至付息。前面政府把“家底”都拿出来给你了，平台公司也要梳理一遍自己的底子，有哪些经营性资产需要更加高效利用？有哪些被埋没价值但是能盘活的资产？在一个市场化的现代企业家眼里，是不应该存在没有经营价值的资产的，如果有，那就再盘活一次。
五是核心投融资平台组织管理体系改革。光有业务也独木难支，业务和管理是相互支撑的两条腿，城司缺哪一个都跑不起来。从现代企业制度要求，到这一轮的国企改革，说烂了，要建立健全法人治理结构机制，要优化公司组织管理架构，要优化集团管控体系，要形成清晰的管理分工和职责权限，要建立授权管理制度和考核激励制度，要建立薪酬考核体系……组织管理体系的内涵和外延太丰富了，再说就麻了。
这一轮的国企改革三年行动还有不到三个月就要收官了，而对于大多数区县来说，国企改革才起步，因为他们刚刚有了真正意义上的“国企”——一种继承了过往平台公司背靠政府、服务民生的优秀品质和崇高信仰，转而面向市场和未来的“新国企”。
“毋庸置疑，区县级的改革动作还会继续深化，类似于还要通过乡村振兴来巩固扶贫攻坚的成果，区县级国企改革也将继续深化而落到实处。他们不是都在或者已经组建了核心的投融资平台吗？他们未来发展的路子已经有不少地市甚至区县从泥潭里深一脚浅一脚地走出来了。”L老师从这一轮国企改革开始就专注于区县级城投转型。
笔者相信他的判断，因为今年以来不少地方已经有更进一步的政策指引了，也有不少区县城投在长期资金市场、产业并购、海外融资、市场化选聘等领域有着实际且不俗的表现，这些都是信号。
如果说此前以43号文为核心的债务管理文件体系是逐步划清了政府和区县城司的举债融资关系的线号文为核心直至现在的国改三年行动，逐步明确和规范了区县城司的经营管理机制。
“你说得对，长期以来，行政式的管理、缺乏独立自主的经营管理决策权力，是造成广大城司乃至地方债务压力、经营管理不善等问题的最终的原因。随着城司政府融资职能的剥离和经营管理机制的健全，区县城司将更加蹄疾步稳推动真正的改革转型，或者用现在流行的话说，叫优化升级。”Q老师作为城投咨询界长老，对区县城投问题的把握洞察深刻，就像她曾有力地解释了举铁和拿铁两种不同事物怎么样共同作用提升女性气质。
路其实一直都在，方向也从未模糊，只是有些地方有些人胆大些、步子勤快些，他们也必然会享受到这一波国企改革带来的红利。因为这些“新国企”，会成为未来5-10年甚至更长期的区县国民经济发展的“新抓手”。
“你不是问我怎么看区县级城投吗，熬，慢慢熬出头绪来，伟大是熬出来的。”Q老师说道。
