党的十八届三中全会提出要积极发展混合所有制经济，指出：“国有资本，集体资本，非公有资本等交叉持股，相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能，保值增值，提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短，相互促进，一起发展。”习强调：“这是新形势下坚持公有制主体地位，增强国有经济活力，控制力，影响力的一个有效途径和必然选择。”改革开放40年来，我们国家的经济所有制结构从单一公有制慢慢地发展为公有制为主体，多种所有制一起发展，与此相伴，国有企业产权结构从一元化的国有出资发展为国有资本为主，引入非国有资本实现多元化，混合化，国有企业混合所有制改革随之不断推进。特别是党的十八大以来，以习新时代中国特色社会主义思想为指导，混合所有制改革成为国有企业改革的重要突破口，改革措施不断深化，分层分类积极地推进混改成效显著，重要领域混改试点迈出实质性步伐，国有资本和其他各类所有制资本取长补短，相互促进，一起发展的良好局面不断深化。同时，混合所有制企业员工持股在系统总结前期经验教训的基础上进行了试点深化。
党的十一届三中全会为调整所有制结构打开突破口。党的十一届三中全会恢复了“实事求是”的思想路线，把党的工作中心转移到经济建设上来，并确定了改革开放的方针；明确“社员自留地，家庭副业和集市贸易是社会主义经济的必要补充部分，任何人不得乱加干涉”，农村个体经济发展正式得到了认可，为调整所有制结构打开了突破口；提出“在自力更生的基础上积极发展同世界各国平等互利的经济合作，努力采用世界先进的技术和先进设备”，为引入外资发展“三资”企业扫清了政策障碍。
以解决就业为出发点开始所有制结构局部改革。党的十一届三中全会后，以家庭联产承包责任制为标志，农村改革率先取得突破，城市经济改革以扩大企业自主权为主要内容逐步展开，同时开始所有制结构局部改革。
多种经济成分并存成为党的一项战略决策。这一决策提出了我们国家的经济结构应是公有制为主体，多种经济形式长期并存的宏观构想和基本政策思想，正确反映了我国还处在生产力落后，商品经济不发达的社会主义初级阶段的特征。在新的政策思想指引下，集体经济，个体经济又有新的加快速度进行发展，还出现全民，集体和个体联营的经济形式。
鼓励个体经济，私营经济发展。党的十二届三中全会提出经济体制改革的目标是要“发展社会主义商品经济”“在公有制基础上的有计划的商品经济”；进行经济建设，要在国家经济政策和计划指导下，“实行国家，集体，个人一起上的方针，坚持发展多种经济形式和多种经营方式。
随着“多种经济成分并存”的提出和有关政策的出台，以及家庭联产承包责任制的推行，20世纪80年代后，一批农村劳动力从土地上解放出来，从事工业，商业和服务业，农村中的集体，个体和私营企业如雨后春笋般成长起来。
首次提出财产混合所有制这一新的财产所有制结构。1993年11月，党的十四届三中全会指出：“坚持以公有制为主体，多种经济成分一起发展的方针。在积极促进国有经济和集体经济发展的同时，鼓励个体，私营，外贸经济发展，并依法加强管理。随着产权的流动和重组，财产混合所有的经济单位慢慢的变多，将会形成新的财产所有制结构。”首次提出了“财产混合所有”这一新的财产所有制结构，能够理解为混合所有制经济的理论雏形。
随着我们国家的经济发展，党和国家对混合所有制经济的认识和实践不断深化，并明白准确地提出发展混合所有制经济，这一过程是艰难而曲折的，重要节点如下：
“三资”企业的设立开创了不同所有制合作的先河。党的十一届三中全会作出的对外开放重大决策，为“三资”企业快速地发展创造了条件。20世纪90年代初，股份制改革过程慢慢的变成为国企改革的主要形式，国有中小型企业放开搞活，企业产权层面混合所有制快速发展。
从1978年党的十一届三中全会到2002年，我国多种所有制经济一起发展的格局基本形成，混合所有制经济在各类经济成分并存过程中得到自发、初步发展，党和国家对发展混合所有制经济的认识不断深化，国企股份制改革和国有经济战略性调整过程中出现与非国有资本合资合作。
经过三年改革脱困，“抓大放小”等一系列改革，国有企业尤其是大型国有企业经营状况明显好转，市场竞争力得到提升。国有公司开始了以改制上市为主要途径的新一轮改革，带动混合所有制经济加快速度进行发展，成效显著，上市公司成为混合所有制的重要形式。
资本市场是我国国企改革的重要平台，能解决国企面临的融资问题、激励不足问题和法人治理问题。2004年1月，“国九条”出台后，国家将全力发展长期资金市场作为一项战略任务，着力解决股份分置改革，上市公司清欠和证券公司综合治理等困扰长期资金市场多年的历史遗留问题。2006年底基本完成，实现了全流通，从根本上改变了长期资金市场运行的基础，为国有企业改制上市提供了客观条件。
改制上市有助于实现企业股权多元化，管理规范化，经营市场化，是推进混改的重要方法。通过改制上市发展混合所有制经济的部分，主要是经营能力较好的国有企业优良资产，也是市场认可度相比来说较高的资产。上市方式大体形成了分拆上市和整体上市两种。
这一阶段，许多大型国有企业借助长期资金市场实现产权混合，并建立起现代企业制度，逐步与国际企业管理，运营接轨，为参与全球竞争创造了条件。存在的问题主要是市场化经营机制和三项制度改革等体制机制改革有待进一步深化，重要领域混合所有制改革有待进一步深化探索。
经过改革开放的发展，一批国有企业通过公司制股份制改制、上市等途径发展成为混合所有制企业。2013年以来，面对日益激烈的国际竞争和挑战，国有企业要通过深化混合所有制改革，完善现代企业制度，健全企业法人治理结构，提高国有资本配置和运行效率，优化国有经济布局，增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，实现高水平质量的发展。与此同时，各种所有制经济的一起发展，为深化混合所有制改革打下坚实基础：一方面非公资本大量积累，要进一步拓宽投资渠道；另一方面在国有经济和非公有制经济快速地发展过程中，各自优势更加凸显，国有企业在人才储备、资源储备、资金实力、管理上的水准等方面具有优势，非公有制经济虽然起步晚，但用人制度、薪酬制度等经营机制灵活，具有较高的活力和较强的创造力。二者的结合具有现实性和必然性，有助于取长补短、优势互补。党中央、国务院对发展混合所有制经济提出新的更加高的要求。在此背景下，国有企业混合所有制改革进入以探索重要领域混合所有制改革和转变体制机制为主要内容的新阶段。
2013年11月，党的十八届三中全会明确作出国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是以公有制为主体、多种所有制经济一起发展的基本经济制度的重要实现形式的论断，首次将混合所有制经济提升到基本经济制度重要实现形式的高度。
2015年8月，党中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，这是统领国企改革全局的顶层设计，系统提出了深化国企改革的指导思想、根本原则、目标任务和重大举措，为全面深化国企改革指明了方向，其中，用一章的篇幅对混合所有制改革进行了阐述。
为落实党中央决策部署和《指导意见》有关要求，2015年9月，国务院印发《关于国有企业未来的发展混合所有制经济的意见》（以下简称《混改意见》），这是《指导意见》的重要配套文件，具体明确了国有企业未来的发展混合所有制经济的要求和措施，成为新时代国有企业混合所有制改革的纲领性文件。
《混改意见》明白准确地提出分层分类推进混合所有制改革。分层方面，要求探索集团公司层面混合所有制改革，引导子公司层面有序推进混合所有制改革。分类方面，对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，充分运用整体上市等方式，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股，相对控股，也可以参股。对于主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。对于公益类国有企业，能采用国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还能够最终靠购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有公司参与经营。
《混改意见》专门用一个部分来阐述“建立完整混合所有制企业治理机制”，明确：要通过改革，进一步确立和落实企业市场主体地位；要建立科学规范的公司法人治理结构，依法保护各类股东产权；要规范企业股东（大）会、董事会、经理层、监事会和党组织的权责关系，建立市场导向的选人用人和激励约束机制，严格职业经理人聘用期管理和绩效考核，加快建立退出机制。
党的十八大以来，党和国家对发展混合所有制经济的定位进一步提升，提出了新的更高的要求，重要节点如下：
完善混合所有制改革的配套措施。按照《混改意见》要求，国务院国资委陆续出台了一系列配套文件，为国有企业混改提供操作规范和指引，优化各类资本参与混改的阳光市场平台。
充分发挥长期资金市场平台作用开展混合所有制改革。《企业国有资产交易监督管理办法》《上市公司国有股权监督管理办法》明确要求国有企业增资扩股、产权转让等应通过长期资金市场公开进行，为各类社会资本参与国有企业混合所有制改革提供了公开、公平、公正的市场途径。通过充分的发挥市场在资源配置中的决定性作用，也客观上起到平等保护各类资本参与国有企业混合所有制改革的效果。
推进中央企业混改试点为国有企业混改提供引领示范。中国建材在探索发展混合所有制经济的过程中，进一步践行并完善“央企市营”模式，努力实现与多种所有制经济共生多赢。实践操作中总结形成了8个方面的经验和做法，分别为：以促进发展为目的；以规范操作为前提；以产权改革为基础；以联合重组为主线；以转换机制为核心；以创新驱动为手段；以企业文化为纽带；以加强党建为保障。
推动重要领域混改试点取得积极进展，带动国有企业重要领域子企业组织混改。按照《混改意见》要求，2016年国家发展改革委和国务院国资委启动重要领域混改试点工作。截至2018年底，已确定3批共50户试点企业，完成了前两批19户试点企业实施方案审批。以重要领域混改试点为契机，国务院国资委推动商业二类中央企业子企业积极开展混改。
总体上看，中央企业混合所有制改革取得积极进展，在产权层面已与社会资本实现了较大范围的混合。民营资本是参与中央企业混改的主体力量，外资参与中央企业混改活跃，股权互助基金成为参与中央企业混改的新生力量。
中央企业以多种方式入股非国有企业，采用投资并购、联合投资、上市公司资产重组、股权基金投资等多种方式，在高新技术、生态环境保护和战略性产业等重点领域，与非国有公司进行股权融合、战略合作、资源整合。
全国各地地方国有企业健全混改工作领导机制和配套制度，北京、福建、云南等地建立国资、发改、财政、组织、人力资源等共同参与的混改工作协调机制；上海、广西、重庆等20多个省（区、市）根据国务院文件精神，结合自己实际出台了本地区发展混合所有制经济的指导性意见；河南、湖北、江西等地出台混改工作操作指引；广东、贵州、山东等地在党的建设、引入战投、员工持股、董事会管理等方面出台政策和操作指引。
以完善治理为导向，优化股权结构，充分的发挥非国有战略股东非消极作用；以强化激励为突破，转换经营机制，充分激发企业未来的发展活力和动力；以突出主业为目标，创新商业模式，切实提高发展质量和效益；以规范运作为前提，严格遵守政策规定，有很大效果预防国有资产流失；以加强党建为统领，强“根”固“魂”，充分的发挥党组织领导作用。
员工持股是国有企业未来的发展混合所有制的一种形式，同时也是加强员工激励约束的重要手段。20世纪80年代以来，部分国有企业职工陆续通过参与股份制改造、承接国有资本退出、集资入股解决企业资本金短缺等多种方式持有国有企业股份。党的十八届三中全会以后，国有企业根据新形势、新要求，开展了员工持股试点工作。
党的十二届三中全会后，主要的措施是实行厂长（经理）负责制，并在大多数国有企业实行承包经营责任制，对一些小型国有企业实行租赁经营，并在少数有条件的全民所有制大中型企业中开始了股份制改造和企业集团化的改革试点。
这一阶段的员工持股，是作为实现股份制的一种手段而出现的。他既是当时特定历史条件下的现实选择，也具有一定的积极意义。但是，由于一开始就出现不规范行为，所以不仅没有起到完善公司治理的作用，也没办法发挥员工持股本应有的激励约束作用，其被叫停也是必然。
1999年，北京四通集团率先开始尝试管理层收购，成为中国第一个完成MBO的公司。随后，多家企业相继开始探索管理层收购，全国掀起了一阵MBO热潮。但由于国有资产出资人缺位，存在信息不对称和内部人控制等问题，出现了一些自买自卖、恶意压低国有资产价格等不规范甚至违法违规的行为，导致国有资产流失，也引发全社会对国有企业实施MBO的争议。2003年，国务院国资委成立后，叫停了国有大规模的公司的MBO，并对中小型国有企业的管理层持股作出严格限制。
这类员工入股一般采取自愿原则，对人员不设条件，总体持股比例较低，个人出资金额较少。由于持股人数较多，多采取委托持股、职工持股会或持股公司的形式。在特定的历史背景下这种形式确实起到了支持公司发展的作用，但由于股权分散、持股人数众多，持续激励作用不明显。
这种类型的职工持股制度安排，最初大多分布在在电力企业，出发点是用于安置国有企业富余职工。在某些特定的程度上调动了员工的积极性，但是，由于被持股企业的主体业务收入、利润都来自于国有企业，出现了很多不正当的利益输送行为，引起社会广泛争议。2003年8月。国务院国资委叫停了电力行业新增这种类型员工持股。同年九月，对国有企业职工持股、投资的行为进行全方位规范，对不符合相关规定的职工持股提出了清退要求。
2002年—2007年，财政部、科技部、国务院国资委等有关部门相继出台一系列鼓励高新技术企业、转制科研院所实行经营者和科学技术人员持股的政策措施。在这些政策措施的引导下，一批国有企业特别是高新技术企业和院所转制企业通过实施科技骨干持股，取得了很好的效果，有效提升了人员积极性，激发了企业活力。
党的十八届三中明白准确地提出允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。在这一精神指引下，全国各地陆续有国有公司开始实施员工持股。2016年国务院国资委、财政部和证监会联合印发《关于国有控股混合所有制企业组织员工持股试点的意见》（即133号文），明确了新时期混合所有制企业员工持股试点的要求。
本次试点呈现以下几个特点：强调骨干员工持股；强调股权必须动态调整；强调采取增量引入；强调非公有资本股东参与；强调严格防止国有资产流失；强调综合改革效应。
试点开展以来，经过两年多的实践，国有企业员工持股试点改革效果初步显现，形成了一批可复制可推广的经验，吸引和留住人才作用开始显现，员工创新创业意识有效激发，企业经营机制进一步转换，企业未来的发展和经营绩效显著提升，混合所有制改革有效促进。
随着改革的深化，员工持股将与国有控股上市公司股权激励、科技型企业股权和分红激励等激励方式，共同构成国有企业关键岗位、核心人才中长期激励体系，进一步丰富国有企业中长期激励工具箱和政策包。
